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井之蛙的叫唤

龙之乡,盐之都,灯之城,井之蛙

 
 
 

日志

 
 

选入职业政治人才,激活人大法律效力  

2009-05-20 21:25:44|  分类: 工作研究 |  标签: |举报 |字号 订阅

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     今年是地方人大及其常委会恢复设立三十周年,作为我国根本政治制度的人民代表大会制度,在中国共产党的领导下发挥着日益重要的作用,符合国情、不可替代。如何进一步巩固这一根本政治制度,充分发挥好人大制度的优势?有许多问题值得研讨。其中一个很关键的问题就是加强各级人大常委会的建设。而加强各级人大常委会建设,除当前在进一步完善议事规则外,如何选入职业政治人才,激活人大法律效力,也是一个值得研究的问题。

 

     一、         地方各级人大常委会的构成及法定地位。

 

    宪法第九十六条规定:“县级以上的各级人民代表大会设立常务委员会”。组织法在宪法的基础上从第四十条至第五十三条(第三章)用大量的篇幅对地方人大常委会的性质、组成、名额、职权、职责及工作程序做了若干重要规定。明确规定:“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会是本级人民代表大会的常设机构,对本级人民代表大会负责并报告工作。”

    这些规定不仅明确了各级人大常委会的重要地位和职责,反映了人民代表大会制度作为根本政治制度的内在要求,也是各级人大常委会行使权力的根本的法律依据。作为各级人民代表大会常设机构的常务委员会,至少每两月将依法召开一次会议,在代表大会闭会期间行使大会的若干权力。常委会的作用发挥如何,基本上就反映了当地人民代表大会的作用发挥得如何。

    目前,市、县人大常委会构成,基本上是实行的委员结构制。组织法第三章第四十一条明确规定了地方各级人大常委会中,市、州级一般为19至41人,县、区级一般为15至27人。并对具体名额如何确定以及任期内名额不再变动也作出了规定。多数地方常委会组成人员一般由主任、副主任;人大各专门委员会(工作机构)、办事机构负责人;当地各民主党派负责人及工会、团委、妇联的负责人组成。第四次修正后的组织法提高了地方各级常委会的名额,使有些地方还有空间安排下一级人大的负责人和个别街道、乡镇的代表进入常委会。

    尽管常委会组成人员在数量和结构方面已做了多次修正、完善。但是,各级人大常委会在坚持和履行法定职责方面仍有较大差距。主要是执行法定职权流于形式,不到位、不严格,以至于人大常委会仍被戏称为“橡皮图章”,这种印象越到基层就愈加明显。造成这种普遍现象的原因是多方面的,比如:有待于继续加强和改进党的领导,有待于我国政治体制改革步伐的推进、民主法制建设的完善。但是,从各级人大常委会组成人员的角度,特别是委员的结构和个体素质入手来研究、分析,以加强和改进各级人大常委会工作,似乎具有更为明显的现实意义和可操作性。

 

    二、         地方人大常委会成员两项能力的缺失及分析。

 

    人大常委会组成人员最需要的是两项能力:一是有能力理解民众对公共服务、公共品的需求,或者说,有能力洞察公众利益何在;二是有能力在常委会会议上将这种公众利益转化成法律、政策、人事安排与预算。惟有当人大常委会组成人员普遍或有一定数量的人大常委会成员具有这两项能力,且愿意并能够发挥这两种能力,人大才能够代表公众利益,有效地控制和监督政府。

    现实中的各级人大代表和常委会组成人员程度不等地匮乏这两种能力。客观地说,具有领导干部身份的人大主任、副主任们,这两方面的能力可能并不低,毕竟,他们接受过较高水平的教育,又具有过去党政工作的体验,还有较高的行政组织能力,这种能力可轻易转化为人大会议上的活动能力。但是,由于各种原因,官员成员发挥这两项能力的实际情形却难如人意。很显然,人大常委会中的官员委员们生活在所谓“体制”内部,已经谙熟体制内的明规则和潜规则。能冲破潜规则的官员毕竟还少,所以,既能善于监督又能大胆监督的官员委员就不会多。因为,人总是很难自己限制自己的。

    基于此,降低人大委员中领导干部的比例,是必要的。不过,增加基层单位、专业技术人才、民主党派等方方面面比例,又未必是解决问题的有效办法。关键是构成这些方面的委员们是否具有足够宽广的视野,是否理解大多数民众的需求?又是否具有通过在人大会议上活动、把自己所代表的民众的需求转化成法律法规、政策设想、预算修改建议的能力?胜任这些工作,需要必要的知识储备、理解力、组织能力和时间。这些要求很可能让那些忙于应付日常工作的基层的同志和专家学者为难。尤为突出的是他们没有充足的时间和条件对人民政府、法院、检察院的工作开展调查了解,很难提出深入而尖锐的问题,即使提出一些问题又很容易被有关方面加以搪塞、敷衍过去,很难发挥出监督的力度。难怪数据显示,许多县一级人大常委会兼职委员的出勤率、发言率一般都比较低。

    结论是:从理论上分析,现有人大常委会组成人员其结构上虽能满足职能的需要,但在实际工作中又会受到原来职业的限制,在全心全意、大胆真实的代表民众利益方面受到影响和制约;同样,在把民众利益转化成法律、法规,人事和预算安排上也必然会受到影响和制约。因此,应该也可以从人大常委会委员的职业化方向做一些探索。

 

    三、地方人大常委会急需补充职业政治人才

 

    所谓政治人才,可以理解为按范围和层级区别,在一定程度上掌握较系统的政治专业知识,能够创造性地为社会提供专门政治产品,并做出了一定贡献的人物。所谓“职业政治人才”无非就是说,政治人才的“职业化”,或者说,是已经“职业化”了的政治人才。我国已经进入全面建设小康社会和社会主义政治文明的新阶段,政治和政治人才在社会发展中的地位和作用一天天更为重要起来。而政治的运行也越发需要由专门人才来进行职业化操作。人大补充“职业政治人才”就是让人大委员逐渐成为一种专门的职业,专门从事参政、议政工作,而且保证他们不受某些团体和单位制约、能代表民众独立地开展工作、履行职责。

    人大常委会委员的性质是民意的代表者,直接关系到人们的私人生活、社会生活和国家生活三个领域。“职业化政治人才”的作用如同投放到人大常委会的“政治鲶鱼”,至少可以在激活人大的法律职责方面,弥补目前普遍存在的三个明显不足:一是在宪法和法律许可范围内能较为独立的发表政治见解或提出意见建议,排除单位和部门的偏见与制约,弥补“屁股决定老袋”的不足,大胆、公正地为老百姓代言;二是作为专门人才,对问题会有较宽的知识视野和较深的分析能力,可以更为深入细致的对某些社会难点、热点问题做调查研究,弥补片面肤浅的不足,从而在常委会上,提出更有力度的意见和见解;三是可以用自己的见解和言行影响、带动其他成员,在常委会内部营造关心政治、提出意见的激励氛围,弥补目前履职好坏一个样的不足。

    各级人大常委会的职业化政治人才,既要重视和培养,大胆选入;又要关心和爱护,大胆使用。在选入方面,组织部门会同人大党组可有意识的做些计划,在换届或届中适当时候,都可以适当补充。一般的来源和途径有,长期从事政治理论研究的人员,从事人大工作的同志,民主党派的代表,也可以探索选任个别已经退休的有政治水平和经验的领导干部。在使用方面,各级人大党组要挖掘和培养、提高现有人大专门委员会(工作委员会)主任委员的政治素质,发挥其作用,他们一般是同级人大常委会成员,又多在党政机关担任过领导职务,是目前人大内既有的不可多得的职业化政治人才,问题在于这些人年事已高,主要是缺乏工作激情和必要的支持。继续教育并调动好这些人的积极性,无疑对加强人大自身建设是有极大益处的。

    人民代表大会制度是中国的根本政治制度,也是当前中国政治民主发展的主要路径。由于这一制度本身还在坚持和完善之中,虽然从理论上说,人大制度在整个国家的政治生活中应当扮演主角,但实际效果却一直不甚理想。除议事规则等制度设计有待完善外,本文讨论的人大常委会委员的政治意识和政治水平以及委员的“职业化”因素也是重要的原因。选入职业政治人才,并不断提高常委会组成人员的“职业化”比例,以便让更多的委员能有效的从事参政议政工作,这个问题是否可以成为加强和改进人大工作的突破点,值得探讨。

 

 

 

 

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