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井之蛙的叫唤

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日志

 
 

“土地财政”背后的难言之隐  

2010-11-28 12:25:47|  分类: 工作研究 |  标签: |举报 |字号 订阅

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 据说在城乡统筹、新农村建设进程中,有20多个省市通过推行“农民放弃宅基地使用权换取集中安置、放弃承包地使用权换取社会保障”的办法,促进农民生活城镇化,农业生产规模化的进程。同时,各地也用“置换”出来的土地指标换取城镇建设用地指标——“城乡建设用地增减挂钩”。

 现在已经普遍认为,这项土地置换政策已被地方政府曲解、利用,并成为以土地生财的新途径,即所谓“土地财政”。中央指责地方突破指标,甚至无指标而“挂钩”,违背农民意愿,农民“被上楼”,逐渐演变成了一场新的圈地运动,“恐怕要出大事(陈锡文)”。 其实,若能站在地方角度设身处地想一想,对现在深感忧虑的“土地财政”才会更清楚一些。

一、观点看法有争议。首先,“集中土地”并非就一定是“以地生财”。简单的道理,农民只有从现有的零星分散居住转而集中居住,才能有效地统一解决好水、电、气、行、排等一系列生活基础设施,从而提高生活质量;农民分散的包产地也只有逐步向种植或养殖大户集中,才能提高农业生产水平,加快农业生产向产业化、规模化发展。而这些,都离不开集中现有分散的宅基地和耕地。其次,在农民的“放弃”和政府的“集中”之间,只要坚持做到“两个不”,一是加强督查,确保不突破“红线”,严格控制在当地的用地指标范围内;二是因地制宜,逐步推进,选择有集中条件的中近郊试点,做到不违背农民意愿,不强迫“上楼”。不少试点开展此项工作的地方,如成都市等通过对农民给予适当经费补足,提供就业帮助,加入养老和医疗保险等等,使多数农民做到了自愿“上楼”,过上了城市人的生活。不少地方政府主要政策取向已经放在了解决农民关注的社会保障和住房问题上,不仅没有为地方政府的财政捞钱,相反还要从财政拿出钱来给予补贴,工业反哺农业。

二、土地财政存实际。所谓“土地财政”,即指政府依法收取的“土地出让金”。地方关注“土地出让金”情有可原,现行税制下中西部地区地方财政多数被叫做“吃饭财政”,甚至“吃饭”也成问题,即自身财力不能确保上级政策规定的个人“刚性支出”,而是要靠上级的转移支付。经济社会发展改革的资金自身就更无法办到,必须跑“部”前进,争取项目资金,如果不允许地方政府利用土地出让在城市化进程中获利,向农民提供新房、社保和养老金的承诺恐怕就是一句空话,相当一部分地区缓解“三农”问题,向农民提供基本的社会保障,都必须在“土地财政”中想办法。日前,中央采取措施将土地出让金纳入预算管理,展开了土地出让金和土地开发整理资金专项审计调查工作,采取措施专款专用,但不是全面打压和杜绝。不可否认,在现有财税体制和政治体制下,土地收益是体现地方分权和地方利益的少有的重要内容,若完全拿掉或者收归中央,势必断绝地方的出路,土地的开发、利用、整合可以放缓,但土地也将成为“死地”,地方经济恐怕更难发展。地方干部除了“勾兑”上级,恐怕更无自主权和积极性,“希望的田野”可能会成为“失望的田野”。

三、税制改革不给力。不能否认,地方政府在财政收入没有自主权的压力下,土地出让金可使地方政府将后50~70年的土地收益一次性收取,必然造成地方政府扩大出售土地换取收入的短期行为。但是在现行税制条件下,尤其在中西部欠发达地区,地方政府财政收入和经济发展能“立竿见影”的唯一空间就是土地,不在土地上做文章又能做啥?不在土地上做文章难道不又是懦弱和犯傻的政府?要改变大家担忧的“圈地运动”,最根本的办法不是行政高压,而是加快税制改革,加快开征“物业税”,改变地方财政过分依赖土地批租环节的现状,从不动产保有环节上取得财政收入,并使其具有持久性和规范性,地方就会专心致志地优化本地投资环境,改进提升公共服务质量,更好地转变职能。当然,物业税的推进面临十分复杂的问题,但是,权衡利弊,利大于弊。加快开征步伐,再来逐步完善,这才是防止“圈地”的有效措施和当务之急。正是上级税制改革不给力,所以给地方“土地财政“留下了想象和运作的空间。

    总之,“土地财政”不仅仅只是为了“圈地”,诚然有问题:表现在地方,根子是体制,关键是上级。上级领导解决此问题的办法最好是:立足地方发展,加强、加快引导,而不是怒目斥责、一棍子打死。

 

 

 

 

                                                                                                                                                                                                      

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