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井之蛙的叫唤

龙之乡,盐之都,灯之城,井之蛙

 
 
 

日志

 
 

浅议地方人大常委会履职行权的制约因素  

2010-04-11 21:41:47|  分类: 工作研究 |  标签: |举报 |字号 订阅

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浅议地方人大常委会履职行权的制约因素 - 井之蛙 - 井之蛙的叫唤今年是县级以上地方人大设立常委会30周年,回顾地方人大30年的历程,既需要认真总结成功的经验,又应该正视存在的问题与不足,这对于更好地坚持人民代表大会制度,充分发挥这一根本政治制度的优势,特别是推进基层民主政治建设和经济建设健康发展、保持社会和谐稳定都具有积极的意义。

一、充分肯定地方人大设立30周年的丰功伟绩。

县级以上地方人大设立常委会,是新时期我国社会主义民主法制建设的一件大事,是健全地方政权体制的重要举措,是人民代表大会制度的一次重大发展和完善。正如全国人大常委会副委员长王兆国在纪念地方人大设立常委会30周年座谈会上指出的:“30年来,地方人大及其常委会紧紧围绕党和国家工作大局,从本地实际出发,认真履行宪法和法律规定的职责,以经济建设为中心,有力地推动了经济社会又好又快发展;以实现人民当家作主为己任,有力地巩固和发展了民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面;以保障和改善民生为重点,有力地促进了社会主义和谐社会建设;以实现可持续发展为目标,有力地加强了资源节约型、环境友好型社会建设;以实行民族区域自治为载体,有力地维护了国家统一和民族团结。”

30年来,地方人大常委会不断完善,不断发展,这30年是不平凡的30年,是辉煌的30年。机构建制上,由无到有,逐步的健全完善、发展壮大;工作方式方法上,由摸着石头过河,逐步向程序化、规范化过渡;监督“一府两院”,由制度化逐步向法律化过渡;在代表工作上,由过去代表代表,散会就了,逐步向任期制和依法行使代表职权方面过渡。地方人大设立30年的历史进程,也是逐步由人治走向法治的伟大转变的进程,是依法治国大踏步前进的历史进程。回顾过去,工作坎坷,发展迅速,成绩巨大;展望未来,地方人大及其常委会的发展必将与日俱增,与时俱进,更加完善,更为务实。可以相信地方人大及其常委会在推进依法治国,推进政治、经济、文化和社会建设等方面,一定会发挥不可估量的作用,谱写出更加光辉灿烂的新篇章。

王兆国指出,30年来,地方人大及其常委会的工作积累了许多重要经验:一是坚持党的领导,牢牢把握正确的政治方向;二是坚持充分发扬人民民主,实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益;三是坚持围绕中心、服务大局,全面促进中国特色社会主义各项事业发展;四是坚持民主集中制,充分发挥人民代表大会制度的特点和优势;五是坚持解放思想、实事求是、与时俱进,不断推动人大工作迈出新步伐。而这些正是在纪念地方人大30周年时,我们应该加以对照、坚持和发展的基本原则。

二、毋庸讳言地方人大常委会履职行权的几个不利因素

正如一切事物都在发展中完善一样,30年来地方人大工作中也存在一些不足和问题,主要表现为宪法赋予地方人大的权力和作用没有完全得到落实。有句顺口溜形容地方人大是“立法职能较充分,监督职能不到位,任免职能走过场,决定职能未破题”。市级以下的人大没有立法职能,其作用的发挥就更成难题,当然,这里的原因是多方面的。本文浅析几条重要的主、客观原因:

1、现行行政方式使法律规定的职权不能得到完全发挥。比如历年的中央“两会”都会受到媒体追捧,而地方的人代会却日益冷清甚至越开越短,期间还穿插些党政的其他会议,有人形容媒体和民众只对中央两会有“初恋般的狂热”。原因很简单,只有中央“两会”才被认为可以稍微影响国家的政治、经济和社会发展决策。现行中央集权的行政方式决定了政策执行的方式和利益传导的方向,这个方向就是从上到下的,从中央到地方的。在现行体制下,没有中央或上一级的认可,地方或下一级就很难办成任何一件事情。不用说地方人大,即使领导地方人大的地方党委也同样只能满怀壮志却一筹莫展。西方“自下而上生长的政治”我们可以借鉴,但不是我们当前实践得了的。媒体和民众他们知道是什么层级在决定问题,是什么人物才能决定问题,对地方人大的决定能力和权力不抱幻想,所以,大家看到我国法律赋予的地方人大15项职权,恐怕多数都没能真正落实。这仅是从“纵”的层面分析,其实到了地方,从“横”的剖面观察,地方党政的决定权实际上也高于地方人大,甚至个别地方可以视人大决定权为多此一举而藐视。所以,客观体制从“纵横”两个方面都限制了地方人大的职能很难充分行使,职权很难得以充分发挥。

    2、上级人大囿于法理原则不便大胆指导下级人大工作。法律规定,各级人民代表大会是本级人大代表组成的国家权力机关,在本行政区域内行使管理国家的权力,人民代表大会及其常委会只对所代表的人民负责,而不是对上级负责,从而体现人民当家作主。根据这一法理原则,上下级人大之间没有领导关系,只有法律上的监督关系,业务上的指导关系,工作上的联系关系。法律的用意是赋予地方人大更大的决定权,更充分的自主权。结果事与愿违:由于地方人大不对上级负责,一般也不能向上级人大汇报工作;上级人大对下级人大的关心、帮助、指导、联系就必然存有很大的主观性、随意性。比如,一些地方人大从未邀请下级人大负责人列席上级人大的有关会议,即使文件的交流以及学习、工作的联系也很少,下级人大工作中或自身建设中的问题如何解决也不习惯征求上级人大的意见,互相“不敢越雷池一步”,上下人大的联系普遍地显得十分松散。甚至一些地方上级人大在加强对下级人大的指导和帮助中也担心越权、违法。至今各地对上级人大是否可以对下级人大工作进行考核或表彰仍在讨论不休。因此,上级人大对下级人大开展定期工作检查、考核,或者听取下级人大年初工作计划执行情况的汇报,更是绝无仅有。以致不少地方人大感到“娘家无人”,底气不足,地方人大除了有法律条文的支撑外,就很难得到实际的指导和支撑,上下左右没能形成整体,往往各自为阵,履职行权千差万别。

3、地方党委由于工作繁忙对人大如何加强领导无暇顾及。如前所述,由于行政体制的原因,地方人大的法定职能和职权很难到位,基于法理原则和法律的有关表述,上级人大对下级人大不能施行领导。那么,在我国情况下,地方人大主要就是依靠当地党委来加强领导了,地方党委能否加强对当地人大的重视或领导不尽相同,总的说来省市一级比县乡一级规范一些,经济发达地区比经济落后地区重视一些。虽然不少省、市、县、乡都实行了当地党委书记兼任同级人大主任的领导体制,实践证明这种兼任的体制不是加强而是削弱。多数地方的党委理所应当地把主要精力用于了抓好当地的中心工作,即经济发展和社会和谐,同时还要聚精会神抓好党建工作,体现“党要管党”,现在政企基本没有分开,党政也基本没有分开、交叉任职也多,党建工作任务十分繁重,社会各种矛盾比较突出,现在的地方党委不仅要管政府的事,管企业的事,还要管自己的事(党建),各级地方党委其辛劳程度不会亚于政府是不言而喻的。所以,不管地方党委书记兼任人大主任与否,相当部分地区没能也不可能用更多的精力去研究和领导人大工作。

4、地方人大在法律授权和实际行权中间处境尴尬。首先是自身不在状态,多数进入人大的同志都有“人到码头车到站”的心态。尽管法律赋予地方人大十分繁重的任务,可较长时期来各级组织部门对人大的组织建设当成安置性的居多,人大的同志也有一句顺口溜:“年纪大到人大,牙齿缺到政协”,把人大机关当成自己人生的最后工作站“软着陆”。不少人大的同志担心监督逗硬会得罪政府,甩手不干又不好意思,只好敷衍应付,意思意思。地方人大干部这种心态已经严重影响地方人大依法履职行权。其次,加上如前所述,客观上法律对地方人大规定的职能、职权现阶段没有也不能得到完全落实;如何正确处理好加强党的领导和严格依法办事的关系还在进一步之中;同级政府和“两院”的行为多数由其上级政府和上级“两院”安排部署,而下级人大更无权监督上级政府和“两院”。这些客观因素不仅长期成为地方人大工作中的困惑,也造成许多尴尬。客观因素加上主观原因互相作用,既是老问题又有新情况。总之,就成为严重影响地方人大发挥作用的重大现实问题。

三、适应要求顺应期待为更好发挥地方人大作用积极探索

全国人大副委员长王兆国在纪念地方人大设立常委会30年座谈会上强调,“要从新的历史起点出发,深刻认识和把握我国的基本国情和当前发展的阶段性特征,适应时代发展的新要求,顺应人民群众的新期待,不断加强和改进地方人大及其常委会工作,更好地行使宪法和法律赋予的职权,更好地发挥国家权力机关的作用。”因此,适应新要求,顺应新期待,更好地行使职权,更好地发挥作用,应该成为地方人大下一个30年的重要历史使命,这个使命光荣而艰巨,“任重而道远”。可以从两个方面加以努力:

1、工作取向上应坚持严格依法办事,支持地方人大依法履职行权。笔者认为除了要从地方立法工作,监督工作,重大事项决定工作,发挥人大代表的作用以及人大常委会自身建设等5个方面加强和改进地方人大工作外,关键还是要严格依法办事,维护宪法的尊严。法律规定县和县以上地方各级人大行使15项职权,乡镇人大行使13项职权。这些职权究竟行使、落实的如何?不仅关系到地方人大自身的作用如何?而且关系到宪法和法律的尊严,甚至关系到人大制度的优越性。可否结合坚持贯彻党的领导,人民当家作主,依法治国的有机统一,由上级人大做一个“维护宪法”的检查?看看地方人大究竟在哪些职权上做得好一些?特别是分析一下地方人大行使重大事项决定权方面的差距和原因。地方人大的地位和职权与人民群众的期望和心理认同、与中国民主政治的深入发展的要求相比,确实还有不小的差距。这里,核心问题是放权不够,只有在不违反全国统一的前提下,党政多给与地方党政必要的自主权,只有如此,地方人大的法律职权才能充分履行,地方人大的作用才能更好的发挥出来。

2、工作操作中同级党委和上级人大应切实加强对地方人大的领导与指导。根据民主政治发展的要求,地方党委要善于把党的意图经过法律程序,通过人大审议决定,上升为国家权力机关的意志,做到科学执政、民主执政、依法执政。而这些都必须通过依靠人大、尊重人大、加强对人大的领导,充分发挥好人大的作用才能实现。虽然上下级人大只有法律上的监督关系,业务上的指导关系,工作上的联系关系,但是只要上级人大积极的大胆地加强这些关系就会对下级人大给予极大地支持和鼓励,促进地方人大依法行权。比如,除审议下级人大的地方性法规和决议,指导换届选举工作以外,有些地区上下级人大联合开展的执法检查、视察、调研等活动;上级人大对下级人大的某些单项工作(宣传等)开展评比、考核;一些县级人大常委会为激发乡镇人大的工作积极性,也对其工作进行考核表彰。有的省人大常委会多年来坚持从同级政府财政列出一笔专项经费,用于扶持基层经济较困难的县、市(区)人大机关改善办公条件,加强基础设施建设,等等。实践证明,凡是上级人大对下级人大强化了指导,上下的联系就紧密,凡是上下级人大联系紧密,一般就能形成整体效益,履职行权就更为出色。笔者认为上级人大积极探索如何加强对下级人大指导的途径,体现的只是关心和帮助,维护的是人大制度本身,不但没有违背法律规定,相反探索进取的有为之举,又能克服地方人大各自为阵、孤军作战的劣势,做到上下左右联动,发挥好地方人大的整体效益,从而全面发挥好地方人大的职能作用。

“路漫漫其修远兮,吾将上下而求索”。如何更好地行使宪法和法律赋予的职权,更好地发挥国家权力机关的作用,在纪念地方人大常委会设立30周年之际,屈原的名句就是我们应有的态度和责任。

 

                                                                                                                                                                                                                    浅议地方人大常委会履职行权的制约因素 - 井之蛙 - 井之蛙的叫唤

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